Qui est redevable de la maintenance des mini-réseaux ? Naviguer à travers les différentes échelles de parties prenantes au Sénégal et au Kenya

Note : Émilie Étienne est doctorante en sociologie et économie des laboratoires PACTE et GAEL de l’Université Grenoble-Alpes. Sa thèse, financée par l’entreprise Schneider Electric et des fonds gouvernementaux français, porte sur le devenir des mini-réseaux solaires pour l’électrification rurale au Kenya et au Sénégal. Ses résultats reposent sur plus de 140 entretiens, des observations sur les sites de huit mini-réseaux (4 au Sénégal, 4 au Kenya) et lors de webinars, réunions et conférences (inter)nationaux. La plupart des matériaux ont été collectés entre juin 2021 et mai 2022. Ce blog compile les résultats de plusieurs articles publiés dans des revues scientifiques et un ouvrage (Chamarande et al., 2024; Etienne, 2022; Etienne & Robert, In press; Trompette et al., 2022). 

Les mini-réseaux solaires décentralisés, non reliés au réseau électrique principal, se sont multipliés depuis les années 1990 dans les pays du Sud global. Un réseau d’acteurs composé de grandes institutions internationales comme la Banque Mondiale, les programmes de coopération bi et multilatéraux, finance ces infrastructures pour des populations auparavant dépourvues d’électricité. Au-delà des financements, l’engagement de ces grands acteurs se traduit par la promotion de cadres régulatoires, avec notamment la création d’agences nationales d’électrification rurale à partir de la fin des années 1990.

Pourtant, la pérennité de l’accès à l’électricité par les mini-réseaux solaires pose question. Ces systèmes sont conçus techniquement pour durer au moins une dizaine d’années, voire une vingtaine grâce au remplacement des composants les plus fragiles. Or, leur durée de vie effective atteint rarement dix ans (André-Bataille et al., 2020; Berthélemy & Maurel, 2021; Okechukwu et al., 2023; Semis, 2020a). Alors que les mini-réseaux solaires font l’objet d’un surinvestissement politique et financier, comment expliquer le peu d’attention pour leur suivi et pérennité ?  De quelles manières les acteurs s’emparent-ils, d’un point de vue pratique, réglementaire et politique, des questions de fiabilité de ce service électrique ?

Pour répondre à ces questions, deux pays africains sont étudiés, le Kenya et le Sénégal. Le Sénégal est un pionnier des technologies solaires, avec des expérimentations dès les années 1960 (Caille & Badji, 2018; Gecit, 2020). Abreuvé de financements internationaux (Mawhood & Gross, 2014), il dispose du plus grand nombre de mini-réseaux en Afrique, estimé entre 190 et 272 (ESMAP, 2019; Power Africa, 2019). Les technologies décentralisées ont été incorporées dans les cadres réglementaires au début des années 2000. Le Kenya, lui, est un précurseur de la vente de kits solaires individuels depuis les années 80 (Byrne et al., 2018). Des régulations autour des mini-réseaux ont été ébauchées en 2021. Ces deux pays offrent ainsi une profondeur d’expérience, d’acteurs et de régulations autour des mini-réseaux. 

1. La pérennité des mini-réseaux : une approche par les relations entre des acteurs à différentes échelles

1.1 L’accountability pour dépasser la vision des mini-réseaux comme un système borné

La pérennité des mini-réseaux est largement abordée dans la littérature par le biais de leurs caractéristiques techniques, économiques, institutionnelles et socio-culturelles (Chamarande et al., 2024; Fajardo et al., 2023; Feron, 2016; Ilskog, 2008). La pérennité y est envisagée sous un aspect principalement local, dans une perspective d’autonomie du système sociotechnique constitué par et autour du mini-réseau (Etienne & Robert, In press). Ce système comprend l’infrastructure, ses usagers, et les responsables directs de la maintenance. Par exemple, le dimensionnement et la réparabilité des mini-réseaux sont surtout liés à l'infrastructure elle-même (Bukari et al., 2023). La gouvernance, la participation et la formation des habitants se concentrent, elles, sur l’échelle villageoise. Au niveau économique, la notion de « tarifs reflétant les coûts » (cost-reflective tarifs) suppose implicitement que les paiements des clients du mini-réseau couvriront les coûts opérationnels. Cet idéal d’équilibre financier local s’oppose à la péréquation réalisée par les compagnies nationales d’électricité : les usagers des mini-réseaux publics paient les mêmes tarifs que ceux du réseau électrique national, sans égard pour les coûts d’opération du mini-réseau, grâce à des subventions croisées. Les travaux qui envisagent la pérennité des mini-réseaux à une échelle macro sont plus rares (Etienne, 2022). Un exemple est l’étude de Derks et Romijn (2019) en Indonésie, qui montre que les instances nationales et les bailleurs de fonds s’intéressent peu à la fiabilité du service électrique hors-réseau, du fait d’objectifs concurrents et de pressions limitées. Incorporer une dimension politique dévoile ainsi des enjeux structurels autour de la pérennité des mini-réseaux. La nécessité de rendre compte (account for), la mise en place d’instruments de traçabilité et de comptabilité des politiques publiques pour rendre des comptes (accounting, be accountable), permettent d’aborder les questions de maintenance du point de vue d’acteurs liés entre eux par des responsabilités, des sanctions et des incitations. L’accountability, par sa richesse sémantique et scientifique, offre ainsi un cadre fécond pour décrire les relations d’acteurs. Mark Bovens (2007) en propose la définition suivante : « une relation entre un acteur et une instance, dans lequel l'acteur a l'obligation d'expliquer et de justifier sa conduite, l’instance peut poser des questions et porter un jugement, et l'acteur peut faire face à des conséquences ». Après une brève description des acteurs et instances en jeu, trois hypothèses sont considérées pour comprendre les difficultés de maintenance des mini-réseaux : i) un déficit d’information (account for), ii) un déficit de sanctions et d’incitations pour les acteurs de la maintenance, et iii) un déficit de sanctions et d’incitations pour les instances qui supervisent la maintenance.

1.2 La fragmentation des acteurs autour des mini-réseaux au Sénégal et au Kenya

Le Kenya et le Sénégal, à l’instar d’autres pays africains, ont été soumis aux réformes impulsées par les institutions de Bretton Woods dans les années 90, modifiant les paysages institutionnels national de l’électricité. Il s’agissait alors de rompre le monopole des compagnies nationales d’électricité et de les privatiser (Senelec au Sénégal, KPLC au Kenya), tout en créant des agences spécifiquement dédiées à l’électrification rurale (ASER au Sénégal, actuelle REREC au Kenya). Dans les deux pays sont également mises en place des commissions indépendantes pour réguler le secteur de l’électricité (actuelles CRSE au Sénégal et EPRA au Kenya). Les réformes ne se font pas sans heurts et n’aboutissent que par les pressions financières internationales, une illustration de ce qui est parfois qualifié de « néolibéralisme disciplinaire » (Byrne et al., 2018; Gill, 1995; Newell & Phillips, 2016). Alors que les deux pays cherchent à attirer les investissements privés et reconnaissent la pertinence des solutions hors-réseau, la différence principale entre eux tient au niveau de raffinement institutionnel et au poids des diverses institutions étatiques. Le Sénégal a élaboré précocement un cadre complexe qui découpe le territoire en concessions de distribution électrique et favorise une gouvernance bottom-up (programme ERIL – Electrification Rurale d’Initiative Locale). Cela aboutit à une multiplication d’acteurs, qu’ils soient privés (grandes entreprises concessionnaires, petites entreprises sénégalaises) ou publics, avec des conflits liés au chevauchement entre les zones géographiques et les prérogatives respectives des institutions (Trompette et al., 2022). Au Kenya, les principales innovations institutionnelles sont la création de régulations spécifiques aux mini-réseaux et la délégation des responsabilités énergétiques aux counties. Par ailleurs, les acteurs privés ne sont pas supervisés par l’agence d’électrification rurale comme au Sénégal, mais répondent directement au régulateur (EPRA) (voir Figure 1).

Figure 1. Principaux acteurs de l’électrification rurale au Kenya et au Sénégal et relations hiérarchiques. PREMs désigne des projets pour des usages producitifs de l’énergie. Source : autrice. 

Le tableau ci-dessous résume les acteurs impliqués dans le financement, le développement, l’opération, la maintenance quotidienne et le suivi des huit mini-réseaux étudiés, montrant la fragmentation des acteurs dans ces deux pays et le rôle des acteurs internationaux. Tous les mini-réseaux étudiés sont gérés par des opérateurs privés sauf un, localisé au Kenya (mini-réseau M.). Les résultats exposés se concentrent sur ces sept mini-réseaux privés. 

Figure 2. Acteurs impliqués dans les différentes étapes de la vie des huit mini-réseaux étudiés. Les sigles MG et PME signifient respectivement « mini-réseau » et « Petite et Moyenne Entreprise ». Source : autrice.

2. La fiabilité des mini-réseaux privés, un enjeu qui fait peu l’objet d’accountability 

2.1 Le suivi des mini-réseaux se réalise à travers de multiples flux d’information

À la vue de la diversité des acteurs impliqués dans les mini-réseaux, une première hypothèse de recherche est que les difficultés de maintenance résulteraient d’un déficit d’information. Il est possible que les acteurs chargés de la maintenance et de la supervision des systèmes, l’ASER au Sénégal, et l’EPRA au Kenya, ignorent les difficultés rencontrées. Chaque projet a mis en place une chaine d’information ascendante relative au statut des mini-réseaux. Au Sénégal, les usagers des mini-réseaux ERIL avertissent les techniciens villageois en cas de problèmes, lesquels préviennent les opérateurs, qui rendent eux-mêmes compte à l’ASER mensuellement. En pratique, les usagers contactent parfois directement l’ASER. Au Kenya, les opérateurs suivent le statut des installations à distance grâce aux technologies communicantes. De plus, certains opérateurs visitent fréquemment les infrastructures ou recourent aux réseaux sociaux (Whatsapp) avec les usagers. Ces mécanismes coexistent avec des flux d’information descendants, comme de grandes études commanditées par l’Etat sénégalais et la coopération internationale en 2020 et 2021 (Semis, 2020a), ou par le biais de nouveaux projets dans les localités équipées de mini-réseaux. Au Kenya, l’EPRA planifie également des visites annuelles dans la plupart des mini-réseaux.

Figure 3. Réunion entre ONGs, institutions publiques et habitants pour un nouveau projet qui impliquerait la réhabilitation d'un mini-réseau existant. Sénégal, 2021. Emilie Etienne 

Si aucun de ces mécanismes ne fournit à lui-seul une information exhaustive, fiable et régulière, la conjugaison de canaux assure une information relativement complète sur les besoins de maintenance. Les délais pour résoudre certaines pannes ne semble donc pas dériver d’un manque d’information. Cela conduit à examiner les conséquences des défaillances du service électrique pour les opérateurs, acteurs directement responsables de la maintenance. 

2.2 Les opérateurs privés ont peu d’intérêt financier à maintenir leurs mini-réseaux

Dans les sept mini-réseaux privés, la rentabilité ne semble pas être atteinte. Au Sénégal, les opérateurs ERIL gèrent des infrastructures sous-dimensionnées par rapport à la demande, dont les composants se détériorent rapidement. De plus, l’arrivée du réseau dans certains villages sénégalais a repoussé les opérateurs dans des zones plus reculées, avec des frais plus importants, sans compensations financières de la part du gouvernement. Au Kenya, l’un des mini-réseau étudié a été victime de vols et de surconsommation. Dans le deuxième, l’onduleur a été remplacé rapidement suite à une erreur lors de l’installation, puis les batteries se sont dégradées au fil des ans, résultat notamment d’un dimensionnement trop faible. Le troisième opérateur fait plutôt face à des mini-réseaux surdimensionnés, qui se traduisent par des pratiques agressives pour augmenter la consommation d’électricité des usagers et équilibrer les coûts d’opération.

Figure 4. Des batteries hors d'usage en attente de recyclage. Kenya, 2022. Emilie Etienne 

Par ailleurs, aucune sanction n’a été appliquée aux opérateurs. Plusieurs raisons peuvent être avancées. Tout d’abord, au Sénégal, les contrats Etat-opérateurs n’avaient toujours pas été finalisés en 2021 à cause d’un inachèvement régulatoire. De plus, l’Etat est réticent à sanctionner les opérateurs sénégalais, petites entreprises nationales : « Si ce sont des entreprises fortes, elles vont employer beaucoup plus de personnes donc le taux de chômage va diminuer » (représentant de l’ASER). Une certaine solidarité émerge alors envers les opérateurs. Au Kenya, le panorama est différent. Selon un enquêté de l’EPRA, il est attendu que les opérateurs mettent en place les recommandations des contrôles annuels, sans besoin d’appliquer des sanctions. Dans certains cas, les mini-réseaux sont aussi perçus comme plus fiables que le réseau électrique. Finalement, dans les deux pays, le dialogue est préféré aux sanctions. Maintenir les mini-réseaux en état de marche n’est donc pas un investissement rentable pour les opérateurs, tandis que les sanctions ne sont pas appliquées pour des raisons légales ou par solidarité. 

2.3 Des priorités concurrentes pour les agences d’État au détriment de la fiabilité du service électrique

Il convient alors de s’interroger sur l’importance de la fiabilité des mini-réseaux pour les agences étatiques, chargées de leur supervision. Au Sénégal, la réhabilitation des mini-réseaux est discutée (Semis, 2020b), mais l’augmentation du taux d’électrification demeure la priorité gouvernementale. La situation est similaire au Kenya, avec notamment le déploiement de nouveaux mini-réseaux dans le Nord du pays (projet KOSAP). Par ailleurs, deux autres facteurs relèguent la fiabilité de l’électricité rurale au second plan dans le cas du Kenya : premièrement, le processus de dévolution en faveur des counties brouille les responsabilités dans le suivi des infrastructures, et deuxièmement, l’EPRA est aussi chargée du contrôle des dépôts illégaux de pétrole, un sujet jugé plus explosif que les mini-réseaux. L’augmentation du taux d’électrification national apparaît alors comme un « indicateur prégnant » Boussard (2001). A l’inverse, la fiabilité des mini-réseaux est un « indicateur inerte » qui échoue à intéresser les acteurs. Elle mobilise moins de ressources, qu’elles soient symboliques, financières ou médiatiques, conduisant à un écart ou « découplage » (decoupling), entre les objectifs affichés et les moyens mobilisés (Bromley, Powell, 2012). Les instances étatiques choisissent aussi de ne pas rendre redevables les opérateurs, une situation désignée par Schillemans et Busuioc (2015) sous l’expression « dérive de l’instance ». 

2.4 Les agences d'État font face à des conséquences mineures en cas de discontinuité de l'électricité en milieu rural

Les Etats, instances de supervision des mini-réseaux, pourraient eux aussi faire face à des conséquences lorsque ceux-ci ne fonctionnent plus. Ces conséquences sont de deux ordres : un risque de retrait des bailleurs de fonds et l’apparition de revendications citoyennes. Au niveau des financements, tant le Kenya que le Sénégal continuent à bénéficier de projets internationaux, grâce à leur perception de pays relativement stables politiquement. Cette permanence des financements s’explique aussi par le mode de fonctionnement de la coopération internationale. Comme le montrent Perros et alii (2022), les financements abondent pour les nouveaux projets d’énergie, mais peu pour maintenir l’existant. De plus, les bailleurs de fonds cherchent à attirer le secteur privé dans l’électrification rurale : une communication trop directe sur les difficultés du secteur pourrait être contreproductive. Il existe quelques exceptions notables comme une recherche exhaustive et publique sur le statut des mini-réseaux ERIL, commanditée par l’Etat sénégalais et les agences de coopération internationale (Semis, 2020b).

Figure 5. Un mini-réseau en cours de démantèlement. Sénégal, 2021. Emilie Etienne 

Quant aux usagers, les interruptions de service dans un grand nombre de localités rurales n’entrainent pas de pressions politiques majeures. Il est possible que la petite taille des villages, leur relatif isolement géographique, le manque d’électricité et d’accès aux médias jugulent les revendications d’ampleur. Finalement, dans les villages à proximité du réseau national, la population place parfois davantage d’espoir dans le raccordement au réseau que dans la remise en fonction des mini-réseaux, considérés comme une solution de second ordre du fait des tarifs relativement élevés, des limitations de puissance et des problèmes techniques expérimentés (Etienne, 2022).   

Conclusion : l’accountability de la maintenance comme questionnement de l’ordre social

 Les différents acteurs impliqués dans la maintenance sont à la fois redevables ou destinataires de la redevabilité, créant des chaînes d’accountability multiples. L’accountability permet ainsi de sortir de la vision du mini-réseau comme une entité autonome pour questionner l’ordre social, révélant les intérêts limités pour assurer un service électrique de qualité en zones rurales. Comme l’observent Henke et Sims (2020, p. 4), les systèmes sociotechniques complexes sont « liés aux structures plus larges de privilèges, d’inégalités et de justice qui déterminent qui a le contrôle et ceux dont les intérêts sont ignorés lorsqu’il s’agit de construire et de réparer les infrastructures ». 

Remerciements

Merci à Lucy Baker pour ses commentaires pointus sur une version antérieure de cet article. 

Références

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